Pisałem już tutaj, że skarga złożona przez naszą Kancelarię na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w jednej z gmin zakończyła się stwierdzeniem nieważności jego części. Sprawa dotyczyła układu komunikacyjnego jaki został przewidziany w zaskarżonym planie, a ściślej zaplanowania ciągu pieszo jezdnego między innymi na działce naszej Klientki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z kwietnia 2024 roku stwierdził, iż zaplanowany układ komunikacyjny narusza przepisy regulujące planowanie przestrzeni. Poniżej przytaczam najważniejsze tezy tego wyroku.
„Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania była ocena zgodności z prawem zaplanowania w zaskarżonej uchwale ciągu pieszo jezdnego między innymi na działce stanowiącej współwłasność skarżącej. Zdaniem skarżącej przy planowaniu tego ciągu pieszo jezdnego doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy S. oraz istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Z taką oceną w znacznej części należy się zgodzić.
PUBLICZNY CIĄG PIESZY Z DOPUSZCZENIEM DOJAZDÓW
W zaskarżonym planie w rozdziale dotyczącym zasad przebudowy, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyznaczono tereny publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego. W szczególności w § 13 ust. 3 pkt 2 wyznaczono „ciąg pieszojezdny o szer. 5 m z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych. Jezdnia jednopasmowa o szerokości 3,5 m”. Równocześnie w § 18 ust. 5 pkt 2 mpzp z 2013 r. przewidziano, że „dla terenów zabudowy oznaczonych między innymi symbolem 6MN, ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: odległość zabudowy od (…) ciągów pieszojezdnych określa się na min, 5 m od linii rozgraniczających pas drogowy.
CIĄGI PIESZO JEZDNE NIE ZAWSZE LEGALNE
Takie postępowanie i motywacja organu nie jest prawidłowe. Czym innym jest bowiem skomunikowanie działki, czy działek z drogą publiczną, a czym innym planowanie układu komunikacyjnego dla obszaru gminy, czy miejscowości. Układ taki winien być przewidziany poprzez zaplanowanie dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Zorganizowanie go w postaci ciągów pieszo-jezdnych w taki sposób jak w zaskarżonej uchwale, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które to naruszenie, oceniane w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącej, uznać należy za istotne. Podkreślenia wymaga, że wzdłuż zaplanowanego ciągu pieszo-jezdnego przewidziano istotne ograniczenie zabudowy polegające na wyznaczeniu odległości zabudowy minimum 5 metrów od linii rozgraniczających pas drogowy, mimo że żaden przepis prawa nie obliguje do wyznaczania takiej odległości wzdłuż ciągu pieszo-jezdnego. Fragment pasa terenu przewidzianego pod ciąg pieszo-jezdny i wyłączonego z zabudowy ze względu na obowiązek zachowania odległości 5 metrów od linii rozgraniczającej pas drogowy, przebiega m.in. przez nieruchomość skarżącej, ograniczając jej możliwość zabudowy i zagospodarowania działki nr (…), której jest współwłaścicielem.
CIĄG PIESZO JEZDNY NIE POWSTANIE PRZY SPRZECIWIE WŁAŚCICIELI DZIAŁEK
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest również to, że ciąg pieszo-jezdny nie jest terenem, który gmina może wywłaszczyć pod budowę drogi w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest też drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co przyznał organ w odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że pojęcie ciągu pieszo-jezdnego nie jest terminem tożsamym z pojęciem drogi publicznej. Co za tym idzie realizacja takiego ciągu nie może być przeprowadzona w trybie związanym z realizacją inwestycji celu publicznego. Dlatego w zasadzie należałoby uznać, że organ planistyczny chcąc przeznaczyć określony teren pod budowę ciągu pieszo-jezdnego, powinien mieć zgodę właścicieli gruntów, na takie przeznaczenie ich nieruchomości. W innym wypadku dochodzi bowiem do sytuacji, że gmina nawet jeśliby chciała, to nie może dokonać wywłaszczenia pod budowę ciągu pieszo-jezdnego, natomiast właściciele terenów przeznaczonych pod taki ciąg, muszą znosić ograniczenia związane z jego zaplanowaniem, a ponadto uiszczać należności publiczno-prawne związane z własnością takiego terenu. Taki sposób zaplanowania i utworzenia układu komunikacyjnego jak w przedmiotowym wypadku, jest zatem w praktyce przeniesieniem kosztów jego utworzenia z gminy na część jej mieszkańców, w tym skarżącą. Taką natomiast sytuację w demokratycznym państwie prawa, uznać należy za niedopuszczalną (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2022 r., II SA/Kr 1225/21). Podkreślenia też wymaga, że takie zaplanowanie układu komunikacyjnego i takie wyznaczenie w ostatecznym przebiegu ciągu pieszo-jezdnego 2CPD jak w zaskarżonej uchwale, nastąpiło bez należytego rozważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, co trafnie wskazano w skardze. Akt prawa miejscowego powinien uwzględniać wolę mieszkańców gminy i tworzyć takie rozwiązania, które przy uwzględnieniu konieczności realizacji określonych celów publicznych, biorą też pod uwagę interes poszczególnych osób prywatnych. Tego przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zabrakło, skoro zaplanowano rozwiązanie problemu dojazdu do działek znajdujących się na obszarze oznaczonym na zaskarżonym planie symbolem 6MN ciągiem pieszo-jezdnym, który – przy ujawnionym w niniejszej sprawie sprzeciwie właścicieli części położonych na tym obszarze nieruchomości – nie ma szans realizacji.
CIĄG PIESZO JEZDNY NIE JEST DROGĄ PUBLICZNĄ
Zasadne okazały się również w większości zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu ma natomiast miejsce przy określaniu terenów oznaczonych symbolem CPD mianem „publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego”. Takie określenie pojawia się we wszystkich przytoczonych wyżej przepisach, za wyjątkiem § 18 ust. 5 pkt 2 zaskarżonego planu, przy czym w świetle powyższej wykładni nie może być wątpliwości, że również w ostatnio wymienionym przepisie chodzi o publiczne ciągi pieszo-jezdne. Jak trafnie zarzucono w skardze, ustalenia § 4 ust. 1 pkt 14, a także pozostałych wymienionych wyżej przepisów zaskarżonego planu kwalifikujące tereny „ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego”, a także „ciągów pieszojezdnych” jako terenów publicznych, naruszają przepisy odrębne odnoszące się do obszaru objętego planem. Chodzi tu o ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i rozp. ws. warunków technicznych. Z przepisów tych wynika bowiem, że ciągi pieszo-jezdne nie mają charakteru publicznego (w szczególności nie są drogami publicznymi – art. 1 i 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), lecz tworzone są z gruntów osób, realizujących przy ich pomocy wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg dostępu ich działek do dróg publicznych. Używanie w tej sytuacji w zaskarżonym planie w stosunku do takich ciągów pieszo-jezdnych określenia „publiczne” wprowadza adresatów takich zapisów planu w błąd co do rzeczywistego charakteru tych elementów systemu komunikacji, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy którego, stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obligatoryjnie określa się w planie miejscowym.
PARAMETRY DRÓG NIE TYLKO NA RYSUNKU PLANU ALE RÓWNIEŻ I W TEKŚCIE PLANU
Zasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przy jego uchwalaniu zasady sporządzania planu miejscowego wynikającej z § 4 pkt 9 lit. a rozp. ws. zakresu projektu mpzp. Zgodnie z tym przepisem ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wśród których ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Nie wystarczy więc zgodnie z przytoczonym przepisem, aby wspomniane parametry systemów komunikacji wynikały, bądź dały się odczytać z rysunku planu, skoro mają być zamieszczone w tekście planu miejscowego. Tymczasem w § 13 ust. 3 pkt 2 mpzp z 2013 r. określającym parametry spornego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 2CPD wskazano, że ma on mieć szerokość 5 m, a jezdnia jednopasmowa ma mieć szerokość 3,5 m. Pominięto przy tym określenie, czy i która z tych szerokości jest określona w „liniach rozgraniczających”, czego nie pominięto przy określaniu parametrów innych wyznaczonych w zaskarżonym planie ciągów pieszo-jezdnych (por. § 13 ust. 3 pkt 1, 3 i 5 do 11). Nie sprecyzowano też w kwestionowanym przepisie § 13 ust. 3 pkt 2 planu, jak ma to miejsce przykładowo w § 13 ust. 3 pkt 6, że na ciąg pieszojezdny składać się będzie również chodnik jednostronny szerokości 1,5 m.
PRECYZYJNE POSTANOWIENIA PLANU PRZESTRZENNEGO TO PODSTAWA JEGO LEGALNOŚCI
Niejasne jest też określenie w § 18 ust. 5 pkt 2 mpzp z 2013 r., że „odległość zabudowy od (…) ciągów pieszojezdnych określa się na min. 5 m od linii rozgraniczającej pas drogowy”. Skoro w § 13 ust. 3 pkt 2 dotyczącym spornego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 2CPD nie użyto pojęcia „linii rozgraniczających”, ani też nie sprecyzowano, gdzie są granice „pasa drogowego”, którego to pojęcia również nie zdefiniowano, a definicja zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do dróg, a nie ciągów pieszo-jezdnych – w istocie nie wiadomo, w jakiej odległości i od jakiej linii obowiązuje ograniczenie w zabudowie i zagospodarowaniu działki skarżącej. Jak już wyżej wyjaśniono, nie wystarczy wyinterpretowanie tej odległości z rysunku zaskarżonego planu (gdzie w legendzie, stosownie do § 7 pkt 7 rozp. ws. zakresu projektu mpzp. określono linie rozgraniczające teren o różnym przeznaczeniu), skoro z przytoczonego przepisu § 4 pkt 9 lit. a) rozp. ws. zakresu projektu mpzp. wynika, że parametry układu komunikacyjnego powinny znajdować się tekście planu miejscowego, którego nazewnictwo i oznaczenia muszą umożliwiać jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem tekstu tego planu (§ 8 ust. 2 rozp ws. zakresu projektu mpzp). Wymóg tej jednoznaczności wynika stąd, że rysunek planu przez ograniczenia wynikłe ze skali mapy, na jakiej sporządzana jest graficzna część planu, nie jest możliwe precyzyjne określenie parametrów układu komunikacyjnego określanego w planie miejscowym„.
Wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2024 roku, sygn. II SA/Ke680/23.