W praktyce sporów budowlanych często pojawia się pytanie: co dzieje się z pozwoleniem na budowę, jeśli sąd później unieważni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego? Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z października 2025 roku odpowiedział na to dość jednoznacznie.

Sprawa dotyczyła hali produkcyjnej, dla której wydano pozwolenie na podstawie zmienionego planu miejscowego. Problem polegał na tym, że równolegle trwał już spór sądowy o legalność tego planu. Ostatecznie plan został unieważniony przez sądy administracyjne. Sąsiedzi inwestycji uznali więc, że skoro plan okazał się nieważny, to również pozwolenie na budowę powinno zostać usunięte z obrotu prawnego. NSA nie podzielił jednak tego stanowiska. Sąd podniósł w swoim wyroku istotną kwestię a mianowicie, że organ wydający pozwolenie działał w czasie, gdy plan formalnie jeszcze obowiązywał. Nie można więc mówić o „rażącym naruszeniu prawa”, skoro urząd opierał się na akcie prawa miejscowego, który w tamtym momencie był częścią systemu prawnego.

TO NIE JEST AUTOMATYCZNA NIEWAŻNOŚĆ DECYZJI

Najważniejsza teza tego wyroku sprowadza się zatem do odróżnienia dwóch pojęć: nieważności decyzji oraz jej wzruszalności. NSA wyraźnie podkreślił, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę, nie oznacza automatycznie nieważności samego pozwolenia. Może ono co najwyżej stanowić podstawę do „wzruszenia” decyzji administracyjnej w odpowiednim trybie nadzwyczajnym. To rozróżnienie ma duże znaczenie praktyczne.

Nieważność oznacza bowiem, że decyzję traktuje się tak, jakby nigdy nie została wydana. Wzruszalność oznacza natomiast jedynie możliwość jej podważenia w odpowiedniej procedurze i przy spełnieniu określonych przesłanek. NSA odwołał się tutaj do art. 147 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcia wydane na podstawie aktu później unieważnionego przez sąd mogą podlegać wzruszeniu w trybach przewidzianych przez procedurę administracyjną. Sąd zwrócił jednak uwagę, że przepisy nie przewidują automatycznej sankcji nieważności dla takich decyzji.

CO OZNACZA „RAŻĄCE NARUSZENIE PRAWA”

W praktyce skarżący próbowali wykazać, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc powinno zostać unieważnione na podstawie art. 156 k.p.a. NSA przypomniał jednak, że oceny legalności decyzji dokonuje się według stanu prawnego istniejącego w dniu jej wydania. W chwili wydawania pozwolenia plan miejscowy formalnie obowiązywał. Organ administracji był więc zobowiązany go stosować. W konsekwencji to, że później plan został wyeliminowany z obrotu prawnego, nie oznacza jeszcze, że wcześniej wydana decyzja była od początku dotknięta wadą nieważnościową.

STARY PLAN NIE „ODŻYWA”

Ciekawy fragment wyroku dotyczy skutków unieważnienia nowego planu miejscowego. Skarżący argumentowali, że skoro plan z 2016 roku został unieważniony, to automatycznie powinien znowu obowiązywać wcześniejszy plan z 2012 roku. NSA nie zaakceptował tej argumentacji. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejście w życie nowego planu powoduje utratę mocy poprzedniego planu dla tego samego terenu. Oznacza to, że wcześniejszy plan przestaje obowiązywać już z chwilą wejścia w życie nowego aktu prawa miejscowego. Późniejsze unieważnienie nowego planu przez sąd administracyjny nie powoduje automatycznego „odżycia” starego planu.

To bardzo istotna kwestia praktyczna, ponieważ w obrocie prawnym często pojawia się błędne przekonanie, że po uchyleniu nowego planu wszystko wraca do wcześniejszego stanu planistycznego. NSA wyraźnie pokazuje, że takiego automatyzmu nie ma.

STABILNOŚĆ DECYZJI ADMINISTRACYJNYCH A WADLIWOŚĆ PLANU MIEJSCOWEGO

W omawianym wyroku NSA zaakcentował, że gdyby każde unieważnienie planu miejscowego automatycznie powodowało nieważność wszystkich wydanych wcześniej pozwoleń na budowę, prowadziłoby to do ogromnej niepewności prawnej i wieloletnich sporów dotyczących zakończonych już inwestycji. Wyrok pokazuje więc, że nawet wadliwy plan miejscowy nie zawsze oznacza automatyczny upadek wszystkich decyzji wydanych na jego podstawie.

…

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2025 roku, sygn. akt II OSK 797/23