W sprawie prowadzonej przez naszą kancelarię Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok we wrześniu 2025 roku (II OSK 671/23), który stanowi interesujący punkt odniesienia dla oceny istotnych odstępstw od projektu budowlanego i zasad odpowiedzialności za ich skutki.
Problematyka istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego od lat stanowi jedno z kluczowych zagadnień praktyki prawa budowlanego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o techniczne różnice między projektem a realizacją inwestycji, lecz o konsekwencje prawne, jakie takie odstępstwa wywołują – zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i późniejszej odpowiedzialności uczestników procesu budowlanego.
KIEDY ODSTĘPSTWO STAJE SIĘ ISTOTNE ?
Z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, istotne odstępstwo od projektu budowlanego zachodzi w szczególności wtedy, gdy dochodzi do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu lub jego funkcji. W analizowanej sprawie sąd potwierdził, że zwiększenie wysokości obiektu o ok. 19%, powierzchni zabudowy o ok. 15% oraz zmiana sposobu użytkowania z magazynowego na produkcyjny jednoznacznie kwalifikują się jako odstępstwa istotne .
Co istotne, nie chodzi wyłącznie o przekroczenie ustawowych progów procentowych. Równie ważna jest zmiana funkcji obiektu, która sama w sobie może przesądzać o istotnym charakterze odstępstwa. W praktyce oznacza to, że nawet relatywnie niewielkie zmiany mogą zostać uznane za istotne, jeżeli wpływają na sposób korzystania z obiektu lub jego oddziaływanie na otoczenie.
Sądy podkreślają również, że kwalifikacja odstępstwa nie zależy od momentu jego dokonania, lecz od stanu faktycznego ustalonego w chwili prowadzenia postępowania. Ma to szczególne znaczenie w przypadkach, gdy inwestycja była realizowana etapami lub była modyfikowana przez kolejnych właścicieli.
KONSEKWENCJE ISTOTNYCH ODSTĘPSTW
Stwierdzenie istotnego odstępstwa uruchamia mechanizmy naprawcze przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego. Ich celem nie jest sankcja sama w sobie, lecz doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W praktyce najczęściej oznacza to obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego faktycznie wykonane roboty. Warto zwrócić uwagę, że postępowanie naprawcze nie jest uzależnione od winy podmiotu, lecz od obiektywnego faktu naruszenia warunków pozwolenia na budowę. Tym samym odpowiedzialność ma w tym zakresie charakter administracyjnoprawny, a nie represyjny.
KTO ODPOWIADA ZA ISTOTNE ODSTĘPSTWA ?
Drugą kluczową kwestią – często budzącą największe kontrowersje – jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie obowiązków wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, obowiązki te mogą zostać nałożone na inwestora, właściciela albo zarządcę obiektu.
Jak wynika z przywołanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji jest możliwość jej wykonania, wynikająca przede wszystkim z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości . W praktyce oznacza to, że choć inwestor jest naturalnym kandydatem do ponoszenia odpowiedzialności, to nie zawsze będzie właściwym adresatem decyzji. Szczególnie wyraźnie widać to w sytuacji, gdy inwestor utracił już prawa do nieruchomości. W takim przypadku organy administracji mogą – a często powinny – skierować obowiązki do aktualnego właściciela, jako podmiotu realnie zdolnego do wykonania nałożonych obowiązków. Sąd jednoznacznie wskazał, że to właśnie właściciel odpowiada za stan prawny swojego obiektu i jest zobowiązany do jego doprowadzenia do zgodności z prawem .
ODPOWIEDZIALNOŚĆ WŁAŚCICIELA ZA WCZEŚNIEJSZE DZIAŁANIA
Nie oznacza to jednak, że wcześniejsze działania inwestora tracą znaczenie. Mogą one mieć wpływ na relacje cywilnoprawne między stronami, w szczególności w zakresie roszczeń regresowych czy odpowiedzialności odszkodowawczej. Jednak na gruncie prawa administracyjnego decydujące znaczenie ma aktualny stan prawny i faktyczny nieruchomości. W konsekwencji, nabywca nieruchomości powinien mieć świadomość, że przejmuje nie tylko prawa, ale również potencjalne obowiązki związane z nieprawidłowościami w procesie budowlanym. Dotyczy to także sytuacji, w których sam nie był inicjatorem ani wykonawcą robót.
Konkludując, wskazać należy, że istotne odstępstwa od projektu budowlanego są oceniane szeroko i obejmują nie tylko zmiany parametrów technicznych, ale także funkcji obiektu. Natomiast, odpowiedzialność za ich usunięcie nie zawsze spoczywa na inwestorze – kluczowe znaczenie ma to, kto w danym momencie jest w stanie wykonać decyzję nadzoru budowlanego. Dla praktyki oznacza to konieczność szczególnej ostrożności zarówno na etapie realizacji inwestycji, jak i przy obrocie nieruchomościami. Istotne odstępstwa nie „znikają” wraz ze zmianą właściciela – przeciwnie, mogą stać się jego problemem.
