Na prośbę kilku stałych czytelników bloga publikuję dzisiaj pełną treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2021 roku. Orzeczenie to – wydane w wyniku skargi kasacyjnej złożonej przez naszą Kancelarię – dotyczy interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o czym pisałem już tutaj.
W postanowieniu niżej cytowanym NSA zaznacza, że istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy, a nadto studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienia właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.
Poniżej pełna treść postanowienia NSA z dnia 1 października 2021 r.,II OSK 1880/21.
Sentencja postanowienia
„Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 255/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w … z dnia 17 września 2020 r. nr XXV/265/2020 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy … postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie faktyczne
Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXV/265/2020 z dnia 17 września 2020 r. dotyczącą zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie ich treści przy podejmowaniu ww. uchwały, co skutkuje brakiem oparcia treści Studium na podstawie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę; § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez dokonanie w studium zmian i ich uzasadnienia w sposób niezrozumiały i nieczytelny; art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez nadużycie, władztwa planistycznego przez Gminę, czego skutkiem jest ograniczenie prawa własności skarżącego. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W obszernym uzasadnieniu skargi wskazał, że kwestionowane studium zawiera istotną wadę, której dopuścił się uchwałodawca, pomimo klarownego przepisu zawartego w art. 10 ust. 1 pkt 7d w zw. z ust. 5 u.p.z.p., tj. uchwalone zmiany w studium nie zawierają bilansu terenu pod zabudowę dla całej gminy. Opisane przez skarżącego uchybienia stanowią, w jego ocenie, istotne naruszenia trybu sporządzania studium. Zaznaczył, że zmiany dokonane w ww. studium dotykają bezpośrednio skarżącego. Jest on właścicielem działki nr A/45 w …, która znajdowała się przed dokonaniem zmian kwestionowaną uchwałą na terenach oznaczonych jako U – obszary rozwoju aktywności gospodarczej. Działki w obszarze dokonanych zmian, w tym działka A/45, od dziesięcioleci były wykorzystywane pod działalność związaną z aktywnością rolniczą (hodowla pomidorów). Tymczasem rozwiązania przedstawione w kwestionowanych zmianach do studium w przeważającym, stopniu udaremniają oraz uniemożliwiają prowadzenie działalności ogrodniczej w tym obszarze, a w szczególności związanej z hodowlą pomidorów na działce nr A/45. Zmiany w studium spowodują, iż skarżący już nie tylko nie będzie mógł zrealizować zaplanowanych zadań inwestycyjnych, ale również nie będzie mógł prowadzić działalności o dotychczasowej funkcji i w dotychczasowym rozmiarze na działce nr A/45. Sytuacja taka ma miejsce przede wszystkim ze względu na fakt, iż rozwiązania wprowadzone do kwestionowanego studium powodują, iż skarżący będzie miał możliwość prowadzenia na działce o nr A/45 – będącej jego własnością – nie do końca sprecyzowanej działalności usługowej, która nie odpowiada dotychczasowemu przeznaczeniu gruntu, który jak powszechnie jest wiadomym od niepamiętnych czasów jest przeznaczony na działalność ogrodniczą. Działalność ta ma być zastąpiona funkcją związaną z mieszkalnictwem wielorodzinnym, które nota bene może być rozwijane w innym obszarze … .
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odrzucił skargę.
Sąd podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego gminy. Nie jest to akt zawierający przepisy prawa miejscowego a zatem kreujący jakiekolwiek normy kierowane abstrakcyjnie do jakichkolwiek podmiotów. Wynika to wprost z art. 9 ust. 5 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) (dalej: „ustawa”, „ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”), który stanowi, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Cel uchwalenia studium wynika też wprost z art. 9 ust. 1 ustawy. Jest to określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Samo uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wpływa na sytuację prawną żadnego z podmiotów, który jest właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntów z obszaru objętego studium. Jeżeli nawet podmiot taki ma zamiar zagospodarować teren w sposób sprzeczny z uchwalonym studium, organ administracji nie może mu legalnie odmówić możliwości takiego zagospodarowania powołując się na zapisy studium. W podstępowaniu o ustalenie warunków zabudowy studium nie jest aktem, który w jakimkolwiek aspekcie legalnie może być brany pod uwagę. W orzecznictwie zwłaszcza starszym neguje się możliwość skutecznego złożenia skargi na studium, właśnie z uwagi na fakt, że nie jest bo akt stanowiący prawo i jako taki nie może naruszać jakichkolwiek interesów prawnych. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nienormatywność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu administracji. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione (aczkolwiek nie można wykluczyć takiej sytuacji), ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza zatem dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela danego obszaru, studium nie jest bowiem aktem normatywnym. Tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości.
Samo w sobie studium jest aktem, który można skutecznie skarżyć, ale skarżący musi wykazać, że konkretne zapisy studium naruszają jego konkretny interes prawny i to nie hipotetycznie, ale w sposób realny i rzeczywisty. W ocenie sądu samo uchwalenie studium z uwagi na to, że nie wpływa na sytuację prawną jakichkolwiek podmiotów nie może też niczyich interesów prawnych naruszyć. Jak wskazano wyżej, studium określa jedynie politykę przestrzenną gminy i nie wpływa nawet pośrednio na sposób wykonywania prawa własności.
W ocenie Sądu, dopiero na etapie podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego materializuje się, możliwość naruszenia przez zapisy studium interesu prawnego podmiotów będących właścicielami czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze objętym zapisami tego studium. Skarżący akt w postaci studium, dla wykazania naruszenia swojego interesu prawnego, co implikujące możliwość merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd, musi wykazać jakie konkretnie zapisy studium naruszają ten interes, tj. jakie zapisy zamieszczone w studium determinują prawodawcę lokalnego do takiego ukształtowania zapisów planu miejscowego, że dojdzie do odmiennego niż zamierzał zagospodarowanie terenu. Dotyczy to jednak z zasady przeznaczenia odmiennego od przeznaczenia dotychczasowego. Zgodnie bowiem z art. 35 ustawy, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jeżeli np. teren dotychczas rolny właściciel zamierza wykorzystać do zabudowy mieszkaniowej pozostawienie w studium tego obszaru, jako obszaru rolnego może naruszyć jego interes, bo i w planie teren ten będzie musiał mieć rolne przeznaczenie. Jeżeli natomiast właściciel danego terenu nie zamierza zmieniać charakteru jego zagospodarowania, pozostawienie w studium przeznaczenie dotychczasowego, choćby doszło do rozszerzenia możliwości zainwestowania w tym terenie czy w obszarach sąsiednich w ocenie sądu interesu prawnego tego właściciela nie narusza.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący nie wskazał na żadne przepisy zamieszczone w zmienionym studium, które by dotyczyły jego interesu prawnego. Dotychczasowe przeznaczenie tego terenu, którego część stanowi własność skarżącego, miała przeznaczenie pod usługi a konkretnie był to „teren zabudowy usługowej oraz produkcyjnej o profilu ogrodniczym, magazyny garaże”. Nie był to teren rolny a dopuszczał jedynie działalność o profilu ogrodniczym. Fakt, że skarżący na tym terenie prowadził uprawę pomidorów nie determinuje przeznaczenia tego terenu przed zmianą studium w rozumieniu całości tego obszaru. Teren usług to teren z założenia zabudowy, która tym usługom towarzyszy, co też z zapisów studium wynikało. Po zmianie studium zakres możliwości zagospodarowania tego terenu, który nie jest ograniczony do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, poszerzono o możliwość wyznaczenia terenów mieszkaniowych, zachowując dotychczasową możliwość lokalizowania w tym obszarze w nowo uchwalanych bądź zmienianych planach miejscowych także usługi. Studium nie zawiera żadnych regulacji, w jakich obszarach plan miejscowy ma dopuszczać na tym obszarze budownictwo mieszkaniowe a w jakim usługi. Fakt, że doszło także do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala też sądowi ocenić jak zmiana studium wpłynęła na sytuację prawną skarżącego. Mianowicie w zmienionym planie nieruchomość skarżącego – działka nr A/45 jako podstawowe przeznaczenie ma wskazane szklarnie. Oznacza to, że zmiana studium nie wpłynęła na zmiany czy korekty przeznaczenia, jakie działka skarżącego miała dotychczas, także w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd zaznaczył, że interes prawny skarżącego dotyczyć może jedynie nieruchomości, której jest właścicielem. Co do działek sąsiednich jego zainteresowanie w kształtowaniu możliwości zagospodarowania tych nieruchomości dotyczy nie interesu prawnego skarżącego a jedynie interesu faktycznego. Skarżona zmiana studium nie zawiera bowiem żadnych wskazań, dotyczących parametrów zabudowy mieszkaniowej oraz takich kwestii jak linia zabudowy, wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, wskaźniki powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, czy też maksymalną wysokość zabudowy. tj. zapisów determinujących konkretną możliwość zainwestowania w dany teren. Są to kwestie dotyczące uchwalanych planów miejscowych, których jednak zapisy skarżonego studium w żaden sposób nie determinują. Same zaś zarzuty, jakie sformułowano w skardze i dalszych pismach procesowych w zakresie w jakim odnoszą się do naruszenia interesu prawnego skarżącego dotyczą nie zapisów studium a zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty te dotyczą tego, że zabudowa jaka może powstać w obszarach sąsiednich będzie zacieniać uprawy skarżącego, także tego że z uwagi na zapisy planu nie będzie mógł swej działalności rozwijać czy w końcu, że zapisy planu w zakresie parametrów nowej zabudowy (np. dotyczące wymogu realizacji dachów płaskich) są nieadekwatne do prowadzonej przez niego działalności. W ocenie sądu skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego przez zmienione studium, skarga podlegała więc odrzuceniu a inne kwestie podnoszone w skardze i dalszych pismach procesowych nie podlegają w tej sytuacji kontroli sądu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł R. B.
Postanowienie zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów:
– art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez odrzucenie skargi z powodu – zdaniem Sądu I instancji – niewykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego;
– art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. przez błędną wykładnię tych przepisów, która sprowadza się do twierdzenia, że ustalenia zaskarżonego studium nie naruszają interesu prawnego skarżącego pomimo tego, iż zapisy studium zmieniają funkcję jego działki (A/45), ponadto umożliwiają usytuowanie na nieruchomościach sąsiednich obiektów wielorodzinnych, a w konsekwencji pominięcie uprawnień wynikających z prawa własności Skarżącego, które polegają również na możliwości nieskrępowanego korzystania i decydowania o własnej nieruchomości oraz prawa żądania ochrony przed takim wykorzystaniem własnej działki i działek sąsiednich, które naruszają możliwość korzystania z niej oraz przez nieuzasadnione przyjęcie (a faktycznie nie odniesienie się do tych zarzutów), że naruszenie zasad i trybu sporządzania studium nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego;
– art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie środka określonego w art. 147 § 1 p.p.s.a., pomimo że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W piśmie z dnia 29 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna jest zasadna. Słusznie bowiem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 i art. 144 k.c.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że skarżący jest właścicielem nieruchomości – działki nr A/45, która leży na terenie, dla którego Rada Miejska w … w dniu 17 września 2020 r. uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy …, przyjętego Uchwałą Nr XLVI/369/2010 Rady Miejskiej w … z dnia 28 stycznia 2010 r. Działka skarżącego leży w obszarze oznaczonym w zmienionym studium symbolem MW/U (funkcja mieszkaniowa wielorodzinna), zaś przed zmianami studium obszar ten zdefiniowany był jako U – obszary rozwoju aktywności gospodarczej).
Oceniając zagadnienie, czy interes prawny skarżącego kasacyjnie mógł zostać zaskarżoną uchwałą naruszony, trzeba mieć na uwadze, czy studium (zmiana studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle może („jest zdolne”) naruszyć czyjś interes prawny lub uprawnienie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny. Wyrazem tego stanowiska jest m.in. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11. Jednakże NSA zajmował także w tej kwestii inne stanowisko. W szczególności w wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że „dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym”. Stanowisko to NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela. Nie jest zatem tak, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, postanowieniami studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady i tryb sporządzania studium oraz właściwość organów w tym zakresie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżącego został naruszony, jednak w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostanie oddalona.
Ponadto, w wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W ocenie składu NSA rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, stanowisko to także należy zaaprobować. Trafnie bowiem wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Zasadnie też wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.
Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związane ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonego podmiotu. Trzeba pamiętać, iż poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów.
Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika więc z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy).
Trzeba też mieć na uwadze, że zmiany w zaskarżonym studium zmieniły przeznaczenie działki skarżącego nr A/45, jak i działek sąsiednich nr A/12 i 1763/11 z U na MW/U. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącego należy poszukiwać również w prawie sąsiedzkim, a jego naruszenia w tym, że w zaskarżonej części w uchwały dotyczącej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren działki skarżącego oraz tereny graniczące z działką skarżącego o symbolu U zmieniono na symbol MW/U. Zaskarżona w tej części uchwała będzie miała zatem, przez to bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości o różnym przeznaczeniu, realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości. W wyroku z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, NSA przyjął, że istotny dla prawa sąsiedzkiego jest przede wszystkim art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się oddziałań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, to z reguły ustalenia studium dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami studium, którego postanowienia przełożą się na treść planu miejscowego (ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znosić. Z uwagi na to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że już studium (zmiana studium) narusza interes prawny skarżącego kasacyjnie.
Powyższe rozważania nie oznaczają jednakże, że zmiana studium dokonana zaskarżoną uchwałą jest sprzeczna z prawem. Stwierdzenie, że studium (zmiana studium) narusza interes prawny skarżących kasacyjnie otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących kasacyjnie otwiera Sądowi pierwszej instancji, który ponownie rozpozna sprawę, możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Jest bowiem oczywiste, że naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie jest zgodna z prawem. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji„.
