W maju 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) – w wyniku skargi kasacyjnej złożonej przez naszą Kancelarię – wydał wyrok w sprawie o sygnaturze II OSK 1007/24, który może okazać się istotny dla praktyki stosowania przepisów Prawa budowlanego i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrok NSA może wydawać się na pierwszy rzut oka sprawą nieistotną, bo dotyczącą wniosku o wydanie zaświadczenia o pozwolenie na użytkowanie budynku. Jednak w rzeczywistości dotyka on jednego z najbardziej fundamentalnych zagadnień prawa administracyjnego – relacji między obywatelem a organem władzy publicznej, a zwłaszcza obowiązku organu do działania w sposób zrozumiały, rzetelny i przyjazny dla strony.
OBYWATEL SKŁADA WNIOSEK DO ORGANU
Sprawa zaczęła się od wniosku złożonego przez naszą Klientkę, która poprosiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o „wydanie zaświadczenia dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku” znajdującego się na określonej działce. Prośba – jak to często bywa – została sformułowana potocznie. Wnioskodawczyni nie była reprezentowana przez prawnika, chciała po prostu uzyskać informację: czy i kiedy inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku oraz na jakiej podstawie prowadzi dalsze prace.
Organy nadzoru budowlanego potraktowały wniosek literalnie. Skoro padło słowo „zaświadczenie”, to – ich zdaniem – należało stosować przepisy art. 217 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). A ponieważ wnioskodawczyni nie miała „interesu prawnego” w żądaniu takiego dokumentu – odmówiono jego wydania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z grudnia 2023 roku (sygn. akt: II SA/Kr 990/23) uznał, że rozstrzygnięcia wydane przez organy nadzoru budowlanego są prawidłowe. Po złożeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2025 roku przypomniał, że organ administracji nie może poprzestać na literalnym odczytaniu pisma. Musi ustalić, co naprawdę chciał osiągnąć obywatel – nawet jeśli użył niewłaściwych słów lub nie znał podstawy prawnej swojego żądania.
INTENCJA OBYWATELA JEST PUNKTEM WYJŚCIA DZIAŁANIA ORGANU
Sąd kasacyjny uchylił zarówno wyrok WSA, jak i wcześniejsze postanowienia organów nadzoru budowlanego, akcentując kilka zasadniczych kwestii. W pierwszej kolejności zaznaczył, że nie każde pismo nazwane przez obywatela „wnioskiem o zaświadczenie” musi być traktowane jako wniosek w rozumieniu art. 217 k.p.a. Organ powinien najpierw ustalić, czego faktycznie żąda wnioskodawca. Jeśli intencją strony jest uzyskanie informacji o działaniach organu lub treści decyzji – być może właściwszy będzie tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), a nie procedura zaświadczeniowa. Ponadto Sąd wskazał, że obywatel nie ma obowiązku znać podstawy prawnej swojego żądania. To bowiem na organie spoczywa ciężar ustalenia podstawy prawnej pisma. Błędna kwalifikacja dokonana przez organ nie może szkodzić obywatelowi. NSA zaznaczył również, że zasady ogólne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego mają pierwszeństwo przed formalizmem. W szczególności dwie z nich, tj. art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej) i art. 9 (obowiązek informowania stron). Organ, który widzi, że wnioskodawca nieprecyzyjnie formułuje swoje żądanie, musi go wezwać do doprecyzowania i wyjaśnić, jakie tryby postępowania są możliwe. Dopiero po takim pouczeniu organ może rozstrzygnąć sprawę formalnie. NSA przypomniał też o konstytucyjnych fundamentach tej zasady, a mianowicie państwo prawa (art. 2 Konstytucji RP) to nie tylko państwo legalizmu, lecz także państwo zaufania.
INFORMACJA PUBLICZNA A WNIOSEK O ZAŚWIADCZENIE TO CIENKA, ALE ISTOTNA GRANICA
Sedno sporu w tej sprawie polegało na różnicy między zaświadczeniem a informacją publiczną. Oba te instrumenty mają na celu udzielenie obywatelowi informacji, lecz opierają się na różnych reżimach prawnych i służą innym celom. Zaświadczenie (art. 217 k.p.a.) to dokument urzędowy, który potwierdza określony stan prawny lub faktyczny – ale tylko wtedy, gdy przepis prawa wymaga takiego potwierdzenia lub gdy obywatel ma interes prawny w jego uzyskaniu. Informacja publiczna (art. 6 u.d.i.p.) to prawo każdego do uzyskania danych o działalności organów władzy publicznej, w tym treści rozstrzygnięć administracyjnych (np. decyzji, postanowień). NSA słusznie zauważył, że wniosek naszej Klientki mógł być rozpoznany właśnie w trybie informacji publicznej, bo dotyczył danych zawartych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku – a więc informacji publicznej w rozumieniu ustawy o informacji publicznej. Problem w tym, że organ w ogóle nie rozważył tej możliwości. Organ (PINB w Krakowie) niestety pominął obowiązek ustalenia: „czego Pani naprawdę potrzebuje?” W efekcie obywatelka została pozbawiona informacji, której mogła legalnie żądać.
FORMALIZM KONTRA PAŃSTWO PRZYJAZNE OBYWATELOWI
W tym miejscu warto podkreślić rolę, w działaniu organów administracji publicznej, zasady informowania stron zawartej w art. 9 k.p.a., która nakłada na organy administracji obowiązek udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i informacji. To przepis, który często bywa w praktyce marginalizowany, traktowany jako deklaracja, a nie obowiązek. Tymczasem NSA w omawianym wyroku podkreślił jego realną treść i skutki naruszenia art. 9 k.p.a., które mogą prowadzić do skasowania całego postępowania. Organ bowiem nie może zasłaniać się literalnym odczytaniem wniosku, jeśli istnieją wątpliwości co do jego sensu. Nie można też przerzucać ciężaru znajomości prawa na stronę, która często po prostu nie wie, w jaki sposób nazwać to, czego potrzebuje i nieprecyzyjnie formułuje wniosek. W tym sensie wyrok NSA ma wymiar nie tylko proceduralny, ale także aksjologiczny – przypomina, że organy administracji publicznej nie mogą być przeciwnikiem obywatela, ale przynajmniej podmiotem pomagającym rozwiązać problem.
ZAUFANIE I PARTNERSTWO ZAMIAST SKRAJNEGO FORMALIZMU
Konkluzje co do zapadłego wyroku NSA są oczywiste. Każdy wniosek obywatela przed organem administracji publicznej wymaga refleksji nad jego treścią, nie tylko nad jego nazwą. Jeśli pismo budzi wątpliwości – należy wezwać wnioskodawcę do doprecyzowania i aktywnie informować stronę o możliwościach działania. Organ powinien wskazać, w jakich trybach (np. k.p.a. czy ustawy o informacji publicznej) można rozpoznać wniosek i jakie są konsekwencje wyboru każdego z nich. Tylko wtedy strona może podjąć świadomą decyzję. Procedura administracyjna bowiem to nie gra w przepisy, lecz narzędzie ochrony praw obywateli. Każde działanie organu powinno wzmacniać, a nie osłabiać zaufanie do państwa.
W epoce cyfryzacji, automatyzacji i formularzy online ryzyko takiego „urzędniczego automatyzmu” tylko rośnie. Tym bardziej potrzebne są orzeczenia takie jak to – które przypominają, że w centrum procedury stoi człowiek.
