Sądy administracyjne podkreślają, że nie można „dzielić” inwestycji, aby uniknąć oceny oddziaływania na środowisko. Jeśli w danym rejonie powstaje kilka podobnych obiektów, trzeba patrzeć na ich łączny wpływ na otoczenie. A to oznacza, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie konieczna – nawet wtedy, gdy pojedynczy obiekt progu wymaganego przy decyzjach środowiskowych nie przekracza (np. przy budowie galerii handlowej, magazynów, obiektów produkcyjnych, chlewni, czy osiedla mieszkaniowego) – tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z dnia 13 września 2023 roku, sygn. II OSK 1046/22.
POZORNIE MAŁA INWESTYCJA
Spór, którym zajmował się NSA rozpoczął się od pozornie drobnego przedsięwzięcia. Inwestorka wystąpiła o warunki zabudowy dla budowy chlewni o obsadzie 58,9 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP). To poziom nieco poniżej progu 60 DJP, od którego – zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przedsięwzięcie kwalifikuje się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Poniżej tej granicy inwestorzy często zakładają, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie będzie potrzebna. Problem w tym, że inwestycja miała powstać w miejscu, gdzie: (1) już funkcjonowała chlewnia o obsadzie 135 DJP; (2) sama skarżąca złożyła drugi wniosek o warunki zabudowy dla identycznej chlewni na działce obok; (3) a inni inwestorzy w tym samym czasie złożyli wnioski na kilka kolejnych budynków o podobnej obsadzie – w sumie w jednym rejonie powstawało sześć nowych chlewni.
Wójt uznał, że zanim można w ogóle rozpatrywać wniosek o decyzję o warunki zabudowy, inwestorka powinna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. A że takiej nie miała – wydał decyzję odmowną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze tę decyzję utrzymało w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie również nie dopatrzył się błędu. Inwestorka w skardze kasacyjnej do NSA próbowała przekonać, że Sąd I instancji i organy orzekające wcześniej nie miały racji. Podniosła argumenty, z których miało wynikać, iż planowane przedsięwzięcie dotyczy małego obiektu, który nie ma nic wspólnego z sąsiednimi. Podnosiła, że jej chlewnia jest samodzielna, nie ma powiązań organizacyjnych z innymi, więc nie można sumować parametrów z cudzymi inwestycjami. Dodatkowo podkreślała, że kumulacja oddziaływań nie ma podstaw wprost w przepisach o warunkach zabudowy – a przynajmniej brak jasnej metody jej badania. Natomiast nawet jeśli inne chlewnie są w sąsiedztwie, to nie tworzą „jednego zakładu”.
SKUTKI INWESTYCJI WAŻNIEJSZE NIŻ GEODEZYJNY PODZIAŁ DZIAŁEK
NSA nie miał wątpliwości, że podejście Inwestorki do tego typu przedsięwzięcia wypacza sens przepisów o ochronie środowiska. Sąd przyjął wykładnię celowościową i proekologiczną – zgodną z zasadami prewencji i przezorności. Sąd wskazał, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów, ale po zsumowaniu przedsięwzięć osiągających je. NSA zwrócił uwagę, że sumowanie ma zapobiec sztucznemu dzieleniu inwestycji, np. budowaniu kilku mniejszych chlewni zamiast jednej dużej tylko po to, by uniknąć oceny środowiskowej. Nie chodzi więc o formalne pojęcie „zakładu”, ale o faktyczne skumulowanie oddziaływań w przestrzeni. W rezultacie NSA uznał, że w realiach sprawy wszystkie planowane i istniejące chlewnie należy traktować jak przedsięwzięcia znajdujące się na terenie jednego zakładu w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. W konsekwencji należy sumować DJP w całym kompleksie – niezależnie od tego, ilu inwestorów i ile działek wchodzi w grę.
DUŻ ROLA GMIN I SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO
W praktyce inwestycyjnej przyjmowano, że jeśli inwestycja ma mniej niż 60 DJP, to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana. Kolejny już wyrok NSA wyraźnie wskazuje, że ten sposób myślenia o tego typu inwestycjach należy zmienić. Organy administracji bowiem muszą żądać decyzji środowiskowej, gdy w okolicy istnieje lub powstaje więcej podobnych obiektów. Sąd podkreślił również, że prawo ochrony środowiska nie może być obchodzone przez „techniczne” dzielenie projektów. Istotnym jest bowiem, że przedsięwzięcia są blisko siebie, mają ten sam charakter i sumarycznie przekraczają próg, a obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej powstaje. Liczy się bowiem rzeczywisty wpływ na środowisko, a nie formalna odrębność inwestycji. Orzeczenie to wzmacnia pozycję organów wydających decyzje o warunkach zabudowy i potwierdza, że mają prawo badać otoczenie i wymagać decyzji środowiskowej nawet przy pojedynczym „małym” wniosku. W praktyce oznacza to konieczność koordynowania informacji o inwestycjach: gminy powinny wiedzieć, jakie postępowania toczą się w promieniu kilkuset metrów.
SĄDY ADMINISTRACYJNE W SPRAWIE DZIELENIA INWESTYCJI MAJĄ JEDNOLITY POGLĄD
Wyrok NSA z dnia 13 września 2023 roku nie jest wyjątkiem – to element utrwalonego trendu w orzecznictwie administracyjnym. Sądy coraz częściej podkreślają, że ocena oddziaływania na środowisko ma charakter prewencyjny, a nie formalny. Jednocześnie linia ta wpisuje się w europejskie podejście do tzw. kumulacji oddziaływań (cumulative effects). Prawo unijne wymaga, by analizować nie tylko wpływ jednej inwestycji, ale też efekt łączny z innymi przedsięwzięciami w danym obszarze. Z punktu widzenia środowiska nie ma znaczenia, czy smród i emisje pochodzą z jednej dużej chlewni, czy z sześciu małych stojących obok siebie. Dla mieszkańców to ten sam problem. Dlatego NSA uznał, że prawo nie może być grą w „podzielone inwestycje”.
