Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 września 2025 roku w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę (II OPS 2/25), która kończy kilkuletni spór dotyczący trybu wszczynania postępowań w sprawach naruszeń prawa budowlanego. Spór w największym uproszczeniu dotyczył tego, czy obywatel, powołując się na swój interes prawny, może skutecznie zażądać od organu nadzoru budowlanego wszczęcia postępowania związanego z naruszeniami prawa budowlanego ? NSA odpowiedział negatywnie. Wskazał, że przepisy art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego wprowadzają zasadę oficjalności w czystej postaci, a takie postępowania wszczyna się wyłącznie z urzędu, a więc z inicjatywy organu. Wniosek obywatela, nawet dobrze uzasadniony, nie rodzi obowiązku wszczęcia sprawy przez nadzór budowlany. Ma on jedynie charakter informacyjny, swoistej „sygnalizacji”, którą organ powinien zbadać.
ROZBIEŻNOŚCI W SĄDACH I ORGANACH PRZED PODJĘCIEM UCHWAŁY
Zanim doszło do wydania uchwały w sądach administracyjnych funkcjonowały dwa nurty interpretacyjne. Według dominującej w ostatnich latach linii orzeczniczej, artykuły 53a i 72a Prawa budowlanego należy czytać dosłownie. Skoro ustawodawca wskazał, że postępowanie „wszczyna się z urzędu”, to wykluczył tym samym tryb wnioskowy. Takie podejście opierało się na wykładni językowej i zasadzie lex specialis – przepisy Prawa budowlanego mają pierwszeństwo przed ogólnym przepisem zawartym w art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym nurcie wniosek obywatela nie jest traktowany jako „żądanie wszczęcia postępowania”, a jedynie jako zawiadomienie o popełnieniu np. samowoli budowlanej. Organ w tej sytuacji ma obowiązek zbadać sprawę, ale nie wydaje formalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Część składów orzekających w sądach administracyjnych akcentowała jednak, że literalne brzmienie art. 53a, czy art. 72a Prawa budowlanego nie przesądza jeszcze, że tylko z urzędu nadzór budowlany podejmuje działania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego. Podnoszono, że skoro ustawodawca nie użył słowa „wyłącznie”, to można dopuścić także wszczęcie na wniosek. W przeciwnym razie obywatele/sąsiedzi nielegalnych inwestycji byliby pozbawieni skutecznej ochrony przed np. samowolą budowlaną sąsiada. Wspierano się tu wykładnią systemową i funkcjonalną, a także konstytucyjnymi wartościami – prawem do sądu i prawem do procesu administracyjnego.
To zróżnicowane podejście do ww. norm w praktyce prowadziło do chaosu: część organów wydawała postanowienia o odmowie wszczęcia (co otwierało drogę do zażalenia i skargi do WSA), inne poprzestawały na lakonicznym piśmie.
UCHWAŁA NSA PODDAŁA ANALIZIE RÓŻNE SPOSOBY WYKŁADNI PRZEPISÓW
NSA szczegółowo przeanalizował różne metody wykładni i wskazał, że wszystkie – językowa, systemowa i funkcjonalna – prowadzą do jednego wniosku: postępowania nadzorcze w sprawach określonych w art. 53a i 72a Prawa budowlanego wszczyna się wyłącznie z urzędu.
Wykładnia językowa. Sąd zwrócił uwagę, że brzmienie przepisów jest jednoznaczne. Ustawodawca posłużył się trybem oznajmującym: „wszczyna się z urzędu”. Gdyby zamierzał dopuścić dwa tryby – wystarczyłby ogólny art. 61 § 1 k.p.a. (na wniosek lub z urzędu). Skoro dodano nowe przepisy, musiało to oznaczać realną zmianę. NSA odrzucił też argument, że brak słowa „wyłącznie” otwiera furtkę dla wniosków stron. Sąd podkreślił w tym kontekście, że przepisy prawa materialnego często posługują się sformułowaniem „wszczyna się z urzędu” bez dodatkowego „wyłącznie”, a jednak nie dochodzi do kwestionowania tego, że chodzi tylko o tryb urzędowy.
Wykładnia systemowa. Postępowania z art. 53a i 72a dotyczą nałożenia obowiązków – legalizacji, rozbiórki, usunięcia nieprawidłowości. Tego rodzaju sprawy tradycyjnie są prowadzone na zasadzie oficjalności. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oczywiście przewiduje dwa tryby postępowania, ale to przepisy prawa materialnego przesądzają, który z trybów ma zastosowanie. NSA wskazał też, że przepisy te są lex specialis wobec art. 61 k.p.a. – skoro ustawodawca uregulował kwestię wprost w Prawie budowlanym, nie można „wracać” do reguły ogólnej i łączyć trybów.
Wykładnia funkcjonalna. Celem nowelizacji Prawa budowlanego z 2020 roku było „przesądzenie”, że wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Wynikało to z wcześniejszych rozbieżności i wątpliwości w praktyce. Ustawodawca chciał zagwarantować, że organy nadzoru budowlanego, powołane do strzeżenia porządku prawnego, same będą inicjować sprawy dotyczące samowoli i zagrożeń budowlanych. Przyjęcie odmiennej interpretacji – że można również na wniosek wszcząć tego typu postępowanie – czyniłoby całą nowelizację zbędną.
KONTROWERSJE ZWIĄZANE Z OCHRONĄ PRAW JEDNOSTKI (SĄSIADA)
NSA w uchwale podniósł również, że obowiązujące prawo nie pomija (ogranicza) uprawnień obywateli do inicjowania postępowań w przypadku popełnienia samowoli budowlanej. Wskazał, że ochrona interesu prawnego osób trzecich realizuje się w inny sposób m.in.: (1) przez skargi i wnioski w trybie działu VIII k.p.a.; (2) przez interwencję prokuratora (art. 182 k.p.a.); (3) przez działania Rzecznika Praw Obywatelskich; (3) wreszcie – przez udział w postępowaniu wszczętym z urzędu, jeśli obywatel wykaże interes prawny. NSA podkreślił, że prawo do postępowania administracyjnego i do sądu nie ma charakteru absolutnego. Kształtuje je ustawodawca, określając tryb i zasady wszczęcia. Sąd podkreślił, że nie można z samej Konstytucji wywieść prawa do wyboru trybu postępowania.
ODMOWA WSZCZĘCIA A PISMO INFORMACYJNE
Drugim zagadnieniem jakim zajmował się NSA było to, w jakiej formie organ powinien reagować na wnioski o wszczęcie postępowania. Część orzecznictwa wskazywała bowiem, że skoro ktoś składa formalny wniosek, to odmowa wszczęcia powinna przybrać formę postanowienia (art. 61a § 1 k.p.a.), które można zaskarżyć. NSA uznał jednak, że art. 61a k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy postępowanie może być wszczynane „na żądanie strony”. Skoro w sprawach z art. 53a i 72a Prawa budowlanego tryb jest wyłącznie urzędowy, wniosek obywatela nie jest i nie może być „żądaniem wszczęcia”. Dlatego też organ nie może wydać postanowienia o odmowie, lecz winien wystosować pismo informacyjne do wnioskodawcy, w którym wyjaśnia, jakie czynności podjął i jakie stanowisko zajmuje. Wydanie jedynie pisma informującego w tej formie ma istotne skutki, bo w takiej sytuacji brak jest podstaw do ponaglenia, czy skargi na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
SKUTKI UCHWAŁY NSA NR II OPS 2/25
W kontekście działania organów nadzoru budowlanego uchwała bez wątpienia porządkuje praktykę i ułatwia życie organom. Zamiast bowiem wahać się między postanowieniem a pismem, organ wie teraz, że stosuje tę drugą formę. Każdy wniosek traktuje jako zawiadomienie – sygnał, który trzeba zbadać, ale który nie otwiera formalnego postępowania administracyjnego. Jednakże dla obywateli droga do ochrony/podjęcia określonych działań przez nadzór budowlany w przypadku zawiadomienia o popełnieniu samowoli budowlanej jest mniej bezpośrednia i w mojej ocenie mało skuteczna. Trudniej będzie zaskarżyć do sądu/skontrolować bierność organów nadzoru budowlanego. Trzeba będzie korzystać z mechanizmów skargowych z k.p.a. – często zupełnie nieskutecznych (nie poddanych kontroli sądów administracyjnych), ewentualnie angażować prokuratora lub RPO, co również jak pokazuje praktyka – jest mało skutecznym instrumentem dotyczącym likwidacji naruszeń prawa budowlanego. To są bowiem dłuższe, mniej skuteczne i przede wszystkim jedynie pośrednie procedury likwidacji naruszeń prawa budowlanego.
W niniejsze sprawie argumenty konstytucyjne i funkcjonalne – które podejmowały wątek iluzorycznej ochrony sąsiadów obywateli przed nielegalnymi działaniami inwestorów nie przekonały NSA.
ZNACZENIE UCHWAŁY NSA Z DNIA 8 WRZEŚNIA 2025 ROKU
Uchwała II OPS 2/25 jest bardzo ważna z punktu widzenia praktyki, powinna bowiem uporządkować rozbieżności i ujednolicić praktykę organów i orzecznictwo sądów administracyjnych. NSA przypomniał, że zasada pewności prawa i przewidywalności działań organów ma ogromne i decydujące znaczenie. Wyrok NSA dla praktyków oznacza, że nie ma już za wiele miejsca na różne interpretacje – zarówno organy, jak i wnioskodawcy/sąsiedzi muszą przyjąć, że postępowania nadzoru budowlanego w omawianym zakresie inicjuje wyłącznie organ. Rolą obywatela pozostaje sygnalizowanie naruszeń i korzystanie z dostępnych środków nadzoru i kontroli.
