Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi jeden z kluczowych etapów poprzedzających realizację inwestycji budowlanych, w szczególności tych o dużej skali, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. W praktyce jest to instrument o charakterze prewencyjnym – ma zapewnić, że jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji zostanie oceniony jej wpływ na środowisko oraz wprowadzone zostaną odpowiednie środki ochronne.

W realiach postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych często dochodzi jednak do sytuacji, w której inwestycja jest realizowana jeszcze przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy przez sąd. Aby temu przeciwdziałać, ustawodawca przewidział możliwość wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej. Instytucja ta – uregulowana w art. 86f ustawy środowiskowej*  – ma charakter zabezpieczający. Jej zastosowanie uzależnione jest od uprawdopodobnienia, że realizacja przedsięwzięcia może prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków dla środowiska lub poważnej szkody. Dodatkowo w praktyce sądy wymagają wykazania interesu prawnego podmiotu wnoszącego o wstrzymanie. I właśnie ten element okazuje się największym problemem – często trudnym do spełnienia w rzeczywistości procesowej.

PROBLEM INTERESU PRAWNEGO W POSTĘPOWANIU ZABEZPIECZAJĄCYM

W mojej ocenie wymóg ponownego wykazywania interesu prawnego na etapie postępowania zabezpieczającego jest nieuzasadniony. Skoro bowiem sąd dopuścił skargę na decyzję środowiskową do rozpoznania, oznacza to, że interes prawny skarżącego został już zweryfikowany i uznany. Żądanie jego ponownego wykazywania prowadzi do nieuprawnionego zaostrzenia standardu ochrony tymczasowej i w praktyce czyni ją iluzoryczną. Sądy, wymagając szczegółowego wykazania zarówno skutków środowiskowych, jak i interesu prawnego, stawiają przed skarżącymi wymagania, których często nie są oni w stanie spełnić – zwłaszcza gdy nie mają dostępu do dokumentacji inwestycji ani możliwości weryfikacji rzeczywistego przebiegu prac budowlanych. W efekcie instytucja wstrzymania decyzji środowiskowej staje się w wielu przypadkach niewykonalna.

CEL ART. 86F – OCHRONA PREWENCYJNA, A NIE POZORNA

Cel art. 86f ustawy środowiskowej jest jednak jednoznaczny – ma on zapewnić realną, a nie iluzoryczną ochronę środowiska. Wstrzymanie wykonania decyzji powinno nastąpić wówczas, gdy zostanie uprawdopodobnione ryzyko powstania trudnych do odwrócenia skutków dla środowiska. Ustawodawca nie wymaga ich pełnego udowodnienia – wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Podejście to wynika z istoty ochrony środowiska, która musi mieć charakter wyprzedzający. Jeżeli bowiem dojdzie już do realizacji inwestycji, a następnie decyzja środowiskowa zostanie uchylona, skutki dla środowiska mogą być nieodwracalne. W takiej sytuacji ochrona sądowa staje się czysto formalna, pozbawiona realnego znaczenia. Dlatego wykładnia art. 86f powinna mieć charakter systemowy i celowościowy. Nie może ona prowadzić do sytuacji, w której instrument przewidziany dla ochrony środowiska w praktyce nie może zostać zastosowany.

NIEODWRACALNE SKUTKI – RÓWNIEŻ W PRZYPADKU WADLIWEGO PROCESU INWESTYCYJNEGO

Co istotne, trudne do odwrócenia skutki dla środowiska mogą powstawać nie tylko w wyniku prawidłowo prowadzonej inwestycji, ale również – a często przede wszystkim – w sytuacji, gdy proces inwestycyjny jest wadliwy. Przykładem może być sytuacja, w której decyzja środowiskowa wydawana jest dopiero na końcowym etapie realizacji inwestycji, niejako w celu jej zalegalizowania. Taki stan rzeczy oznacza odwrócenie logiki systemu prawa – decyzja środowiskowa traci swój prewencyjny charakter i staje się instrumentem wtórnym, pozbawionym realnej funkcji ochronnej. Podobnie należy ocenić przypadki tzw. „salami slicing”, czyli sztucznego dzielenia inwestycji na etapy w celu uniknięcia pełnej oceny oddziaływania na środowisko. W takich sytuacjach rzeczywista skala przedsięwzięcia nie jest ujawniana ani analizowana kompleksowo, co prowadzi do systemowego obejścia przepisów ochrony środowiska . Właśnie w takich przypadkach instytucja wstrzymania wykonania decyzji powinna być stosowana w sposób szczególnie zdecydowany. Została ona bowiem wprowadzona m.in. w związku z realizacją zobowiązań wynikających z Konwencji z Aarhus, która wymaga zapewnienia skutecznych środków ochrony prawnej w sprawach środowiskowych.

PUŁAPKA PROCESOWA I KONIECZNOŚĆ ZMIANY PODEJŚCIA

Obecna praktyka prowadzi do swoistej „pułapki procesowej”. Z jednej strony skarżący musi wykazać ryzyko powstania szkód środowiskowych (nieodwracalnych skutków), z drugiej – nie ma dostępu do informacji, które pozwoliłyby mu to zrobić. Jednocześnie inwestycja jest realizowana, a jej skutki stają się coraz bardziej zaawansowane i trudne do odwrócenia. W takich warunkach wymaganie szczegółowego wykazania skutków środowiskowych oraz ponownego udowodnienia interesu prawnego prowadzi do faktycznego wyłączenia stosowania art. 86f. Dlatego konieczne jest przyjęcie podejścia systemowego i celowościowego. Oznacza to, że: – interes prawny skarżącego należy uznać za wykazany już na etapie dopuszczenia skargi; – przesłanka „trudnych do odwrócenia skutków” powinna być interpretowana zgodnie z jej prewencyjnym charakterem; – wystarczające powinno być uprawdopodobnienie ryzyka szkody, a nie jej szczegółowe udowodnienie.

POTRZEBA ZMIANY PRAKTYKI ORZECZNICZEJ

Art. 86f ustawy środowiskowej został wprowadzony jako realny instrument ochrony środowiska przed skutkami inwestycji realizowanych przed zakończeniem kontroli sądowej. Jego celem jest zatrzymanie przedsięwzięcia w sytuacji ryzyka powstania nieodwracalnych szkód – nie zaś tworzenie dodatkowych barier formalnych dla skarżących. Jeżeli przepis ten ma zachować swoją funkcję, musi być interpretowany w sposób zgodny z jego celem oraz systemem prawa ochrony środowiska. W przeciwnym razie pozostanie jedynie normą o charakterze iluzorycznym – istniejącą w teorii, lecz nieskuteczną w praktyce.