Na łamach mojego bloga wielokrotnie pisałem o problemie sztucznego dzielenia dużych przedsięwzięć budowlanych na mniejsze etapy w celu obejścia przepisów prawa ochrony środowiska, prawa planistycznego i prawa budowlanego. Zjawisko określane jako salami slicing prowadzi do obchodzenia obowiązujących procedur, osłabia gwarancje ochrony środowiska i wypacza sens przepisów regulujących proces inwestycyjny.

W sprawach dotyczących tego rodzaju inwestycji szczególnego znaczenia nabiera możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez sąd administracyjny. W praktyce jest to często jedyny skuteczny środek zabezpieczający interes środowiska, mieszkańców oraz społeczności lokalnej do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia legalności inwestycji.

Niestety, praktyka pokazuje, że nawet prawomocne postanowienia zabezpieczające wydawane przez Naczelny Sąd Administracyjny nie zawsze są respektowane przez organy administracji. Przykładem są sprawy prowadzone w województwie świętokrzyskim, gdzie mimo wydania przez NSA postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej organy nadal podejmują czynności zmierzające do zakończenia procesu inwestycyjnego.

JEST PODSTAWA DO WSTRZYMANIA WYKONANIA DECYZJI ŚRODOWISKOWEJ

Przepisy przewidują możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jej wykonanie może spowodować zagrożenie dla środowiska.

Tak właśnie stało się w sprawie prowadzonej przez naszą Kancelarię. Postanowieniem z 29 maja 2026 r. (III OZ 204/26) Naczelny Sąd Administracyjny udzielił ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej.

Nie było to rozstrzygnięcie przypadkowe. Zaledwie miesiąc wcześniej tj. 8 kwietnia 2026 roku NSA w wyrokach o sygnaturach II OSK 1796/24, II OSK 2149/24 oraz II OSK 2770/24, jednoznacznie wskazał, że inwestycja została celowo rozczłonkowana na mniejsze przedsięwzięcia, mimo że w rzeczywistości stanowiła jedno funkcjonalnie i przestrzennie powiązane zamierzenie inwestycyjne.

JAKIE SĄ SKUTKI WSTRZYMANIA WYKONANIA DECYZJI ŚRODOWISKOWEJ?

Skutki postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej są znacznie dalej idące, niż przyjmują niektóre organy administracji.

Trzeba pamiętać, że decyzja środowiskowa nie daje sama w sobie prawa do rozpoczęcia budowy. Określa natomiast warunki wydania kolejnych decyzji inwestycyjnych, w szczególności pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak sąd administracyjny wstrzymuje wykonanie decyzji środowiskowej, oznacza to zawieszenie skutków prawnych tej decyzji. Nie można więc traktować jej tak, jakby nadal wywoływała pełne skutki prawne.

Jeżeli zaś skutki prawne tej decyzji zostały zawieszone, nie może ona stanowić podstawy dla prowadzenia innych postępowań administracyjnych, ani uzasadniać wykonywania decyzji wydanych na jej podstawie.

Dotyczy to również pozwolenia na budowę, nawet jeżeli zostało ono wydane przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej.

PRAKTYKA ORGANÓW BUDZI POWAŻNE WĄTPLIWOŚCI

Niestety, jak wskazałem wyżej, nie wszystkie organy administracji respektują postanowienia zabezpieczające wydawane przez sądy administracyjne.

Dotyczy to również zwłaszcza spraw prowadzonych w województwie świętokrzyskim. Pomimo wydania przez NSA postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej organy nadal prowadzą postępowania, wydają kolejne rozstrzygnięcia, dopuszczają realizację inwestycji, a nawet wydają decyzje umożliwiające przystąpienie do użytkowania obiektu.

Najczęściej uzasadniają to art. 86f ust. 8 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej nie wstrzymuje wykonania ostatecznego zezwolenia na inwestycję.

Organy powołując się na ww. przepis zapominają jednak, że nie można interpretować tego przepisu w oderwaniu od całego art. 86f ustawy środowiskowej oraz celu, dla którego został wprowadzony. Nie można również pomijać faktu, że mamy do czynienia z postanowieniem zabezpieczającym wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny !

Nie można zapominać, że NSA wydając na rozprawie postanowienie z 29 maja 2026 r. miał pełną świadomość, że na podstawie decyzji środowiskowej wydano już wcześniej pozwolenie na budowę oraz inne rozstrzygnięcia administracyjne, a sama inwestycja była w znacznym stopniu zrealizowana.

Błędnie zatem niektóre z organów przyjmują, że NSA wydał środek zabezpieczający, który miałby pozostać wyłącznie deklaracją pozbawioną praktycznego znaczenia.

KONWENCJA Z AARHUS NIE MOŻE POZOSTAĆ MARTWYM PRAWEM

Interpretując art. 86f ustawy środowiskowej nie można pomijać również art. 9 ust. 4 Konwencji z Aarhus.

To właśnie obowiązek zapewnienia skutecznych środków ochrony prawnej legł u podstaw wprowadzenia do polskiego prawa możliwości wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej.

Jeżeli przyjmiemy, że mimo wydania przez NSA postanowienia zabezpieczającego inwestycja może być nadal realizowana, a organy mogą wydawać kolejne decyzje i doprowadzić nawet do zakończenia budowy oraz wydania pozwolenia na użytkowanie, to instytucja zabezpieczenia byłaby iluzoryczna.

Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności zarówno z zasadą przezorności i prewencji, jak i z celem przepisów ochrony środowiska.

NIE MOŻNA AKCEPTOWAĆ OBCHODZENIA PRAWA

Przedmiotowa sprawa pokazuje również skalę problemu związanego z nielegalnym dzieleniem inwestycji.

Inwestor zamiast wystąpić o decyzję środowiskową dla jednego dużego przedsięwzięcia handlowego o powierzchni przekraczającej 12 000 m², przedstawiał kolejne etapy jako odrębne inwestycje obejmujące obiekty o powierzchni nieprzekraczającej 2 000 m².

Dopiero na końcowym etapie realizacji inwestycji wystąpiono o wydanie decyzji środowiskowej.

Cała inwestycja była realizowana bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie kilku decyzji o warunkach zabudowy. Mimo oczywistych powiązań funkcjonalnych, przestrzennych, gospodarczych i własnościowych organy wydające zgody lokalizacyjne i budowlane „nie dostrzegły”, że w rzeczywistości chodzi o jedno przedsięwzięcie.

Nie dostrzegły pomimo tego, że nawet, materiały promocyjne samego inwestora od początku przedstawiały przedsięwzięcie jako jeden duży kompleks handlowy.

Nie dostrzegły tego organy wydające decyzje o warunkach zabudowy, starosta wydający pozwolenia na budowę ani  organy nadzoru budowlanego oraz organy ochrony środowiska.

Dostrzegły to natomiast sądy administracyjne, które w kilku kolejnych wyrokach jednoznacznie wskazały, że doszło do niedopuszczalnego, sztucznego podziału jednej inwestycji. Te orzeczenia dla organów administracyjnych nie mają – jak na razie –  większego znaczenia 

TO NIE JEST KONIEC TEJ SPRAWY

Najbardziej niepokojące jest dziś nie samo naruszenie przepisów dotyczących podziału inwestycji, lecz brak respektowania postanowienia zabezpieczającego wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jeżeli organy administracji uznają, że mogą ignorować takie rozstrzygnięcia, prowadzi to do podważenia skuteczności sądowej kontroli procesu inwestycyjnego oraz osłabienia gwarancji ochrony środowiska i powagi samego Sądu.

Sprawa ta nie jest jeszcze zakończona. Kolejne rozstrzygnięcia sądów mogą mieć istotne znaczenie nie tylko dla tej inwestycji, ale również dla praktyki stosowania przepisów dotyczących decyzji środowiskowych i przeciwdziałania zjawisku salami slicing.

O dalszych wyrokach oraz rozstrzygnięciach w tej sprawie będę informował na bieżąco.