Zasadą postępowania przed sądami administracyjnymi jest to, że skarga nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że nawet decyzja zakwestionowana przed sądem może wywoływać skutki prawne i faktyczne. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 61 § 3 p.p.s.a. Po przekazaniu skargi sądowi administracyjnemu sąd może – na wniosek skarżącego – wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody albo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mechanizm ten pełni funkcję tymczasowej ochrony prawnej – ma zapobiec sytuacji, w której wykonanie aktu przed rozpoznaniem sprawy doprowadzi do skutków nieodwracalnych, nawet jeśli ostatecznie decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.
W praktyce sąd bada, czy przedstawione przez stronę okoliczności rzeczywiście uprawdopodabniają zagrożenie powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i wymaga wykazania szczególnego zagrożenia.
SPORY O WSTRZYMANIE WYKONANIA DECYZJI ŚRODOWISKOWEJ
Przez długi czas w orzecznictwie wskazywano, że wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest możliwe. Argumentowano, że decyzja środowiskowa nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej i nie wywołuje bezpośrednich skutków materialnoprawnych – stanowi jedynie etap procesu inwestycyjnego, warunkujący uzyskanie kolejnych decyzji. Stanowisko to uległo jednak zasadniczej zmianie po nowelizacji przepisów ustawy środowiskowej. Ustawą z 30 marca 2021 r. dodano art. 86f ust. 1 do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, który wszedł w życie 13 maja 2021 r. Przepis ten wprost odsyła do art. 61 § 3 p.p.s.a., zastrzegając, że przez trudne do odwrócenia skutki należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Ustawodawca jednoznacznie przesądził więc, że przedmiotem oceny sądu nie jest wyłącznie formalne „wykonanie” decyzji środowiskowej, lecz realne konsekwencje rozpoczęcia inwestycji w oparciu o tę decyzję. W uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazano wprost, że nowe rozwiązanie ma zapewnić sądom administracyjnym możliwość stosowania środków tymczasowych wobec ostatecznych decyzji środowiskowych.
UPRAWDOPODOBNIENIE, A NIE ŚCISŁE UDOWODNIENIE
Kolejny krok w kierunku wzmocnienia ochrony tymczasowej nastąpił 16 września 2023 r., kiedy dodano art. 86f ust. 2a. Przepis ten stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Oznacza to wyraźne powiązanie przesłanki wstrzymania wykonania z zarzutami skargi. Wystarczające jest uprawdopodobnienie, a nie ścisłe udowodnienie, że wskazywane naruszenia mogą prowadzić do negatywnych i nieodwracalnych skutków środowiskowych. Konstrukcja ta pozostaje zgodna z ogólną logiką art. 61 § 3 p.p.s.a., który również operuje kategorią uprawdopodobnienia.
PRAKTYKA ORZECZNICZA – OCENA RYZYKA DLA ŚRODOWISKA
W aktualnym orzecznictwie sądy administracyjne przyjmują, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej wymaga oceny potencjalnych następstw realizacji przedsięwzięcia. W praktyce znaczenie mają konkretne okoliczności sprawy. Uprawdopodobnienie np. realnej groźby zniszczenia siedliska chronionego gatunku, czy zanieczyszczenia wód podziemnych w następstwie wykonywanych robót może zostać uznane za wystarczające dla zastosowania środka tymczasowego. Istotne jest, że sąd nie wymaga w tym stadium pełnego i ostatecznego dowodu. Wystarczające jest wykazanie realnego zagrożenia.
FUNKCJA ŚRODKA TYMCZASOWEGO
Wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej ma charakter prewencyjny i zabezpieczający. Chroni przed sytuacją, w której realizacja inwestycji – jeszcze przed sądową kontrolą legalności decyzji – doprowadzi do nieodwracalnych zmian w środowisku. Jeżeli bowiem decyzja zostanie następnie uchylona, usunięcie skutków faktycznych, takich jak zniszczenie siedlisk czy degradacja zasobów wodnych, może okazać się niemożliwe lub niewspółmiernie kosztowne.
Aktualny stan prawny nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać objęta ochroną tymczasową. Ocena sądu koncentruje się na ryzyku realnych skutków środowiskowych związanych z rozpoczęciem przedsięwzięcia oraz na związku tych skutków z zarzucanym naruszeniem prawa. Tym samym instytucja wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej stała się pełnoprawnym instrumentem ochrony środowiska w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
