29 października 2021

Zaskarżenie uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do sądu

0 komentarzy

Dzisiaj kilka słów o częstym problemie jaki występuje w praktyce, a mianowicie możliwości kwestionowania treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przed sądem administracyjnym. 

ODDZIAŁYWANIE ZAPISÓW STUDIUM NA TREŚĆ PLANÓW MIEJSCOWYCH 

Jest to istotne zagadnienie, bowiem postanowienia studium co prawda nie są prawem, które obowiązuje na danym obszarze (aktem prawa miejscowego jest plan zagospodarowania przestrzennego), ale to jednak zapisy studium określają politykę przestrzenną gminy. Treść studium określa w ogólności jakie przeznaczenie będą miały nieruchomości znajdujące się na terenie gminy, a te zapisy studium będą wiążące przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego.  

Pisząc prościej – treść studium nie jest wiążącym prawem, jednakże jego postanowienia mają kluczowe znaczenie dla treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które są prawem obowiązującym na terenie danej gminy i które w sposób kluczowy kształtują sposób zagospodarowania terenu (prawo własności). 

Dla przykładu, jeżeli w studium znajdzie się zapis, że dany obszar gminy (konkretna działka) będzie wykorzystana pod zieleń miejską, to następnie w treści planu zagospodarowania przestrzennego ten sam obszar nie będzie mógł być przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Jeżeli taka sprzeczność pojawiłaby się między tymi dwoma uchwałami (studium i planem), to wówczas plan miejscowy mógłby zostać uznany za nieważny przez wojewodę lub sąd administracyjny.  

ZASKARŻENIE STUDIUM DO SĄDU

Dlatego też uchwała rady gminy dotycząca uchwalenia studium pomimo tego, że nie będzie miała bezpośredniego wpływu na sposób wykonywania prawa własności przez konkretną osobę, to pośrednio będzie miała bardzo duży wpływ na to prawo. Jak bowiem wskazano wyżej zapisy studium wiążą gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. 

Na skutek tak rozłożonej procedury uchwalania prawa miejscowego kształtującego sposób korzystania z nieruchomości właściciele działek, których obejmują postanowienia studium zaskarżają je do sądów administracyjnych kwestionując już na tym etapie tworzenie prawa miejscowego. 

Jednakże, aby zaskarżyć skutecznie uchwałę gminy dotyczącą studium należy wykazać interes prawny do jej zaskarżenia przed sądem administracyjnym. I tu może powstać spory problem. 

INTERES PRAWNY W ZASKARŻENIU STUDIUM DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO 

Zaskarżenie bowiem studium do sądu wiąże się z tym, że sąd przed badaniem meritum sprawy, to jest badaniem, czy przy uchwalaniu studium doszło do naruszenia przepisów, musi zbadać, czy osoba wnosząca skargę do sądu (kwestionująca legalność postanowień studium) w ogóle ma legitymację do tego, by taką skargę wnieść. Nie każdy bowiem, kto się czuje pokrzywdzony postanowieniami studium taką skargę może skutecznie złożyć. Może ją wnieść skutecznie, tj. w sposób, który doprowadzi do jej merytorycznego rozpoznania (rozpoznania zarzutów dotyczących postanowień studium), tylko taka osoba, która wykaże interes prawny do jej wniesienia. A jak wynika z wielu orzeczeń nie będzie to wcale łatwe, w szczególności mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej, tj. okoliczność, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego zawierającym normy powszechnie obowiązujące (zawiera normy wiążące jedynie organy gminy). 

Dlatego jak wskazuje się w wielu orzeczeniach – zwłaszcza starszych – samo uchwalenie studium z uwagi na to, że nie wpływa na sytuację prawną jakichkolwiek podmiotów nie może też niczyich interesów prawnych naruszać lub jest to mało prawdopodobne. 

Jednakże nowsze orzecznictwo inaczej podchodzi do tego zagadnienia. 

NSA O INTERESIE PRAWNYM W ZASKARŻENIU STUDIUM DO SĄDU

W najnowszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2021 roku, w którym to rozpatrywano skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o odrzuceniu skargi na studium (z powodu braku interesu prawnego skarżącego), złożoną w imieniu Klienta przez naszą Kancelarię, NSA uznał interes skarżącego, uchylając wyrok Sądu I instancji i wskazując m.in. na następujące zagadnienia.  

Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienia właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związane z ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonego podmiotu. Trzeba pamiętać, iż poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu. Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Potrzeba dokonania indywidualnej oceny interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium”. 

PRAWO SĄSIEDZKIE PRZY USTALANIU INTERESU PRAWNEGO MA RÓWNIEŻ ZNACZENIE

NSA w przywołanym orzeczeniu zwrócił uwagę również na to, że jeżeli zmiany w zaskarżonym studium zmieniły przeznaczenie działki skarżącego jak i działek sąsiednich, to taka okoliczność „wskazuje, że interesu prawnego skarżącego należy poszukiwać również w prawie sąsiedzkim, a jego naruszenia w tym, że w zaskarżonej części uchwały dotyczącej zmiany studium teren działki skarżącego oraz tereny graniczące z działką skarżącego zmieniono. Zaskarżona w tej części uchwała będzie miała zatem, przez to bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości o różnym przeznaczeniu, realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości. (…) Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami studium, którego postanowienia przełożą się na treść planu miejscowego może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znosić. Z uwagi na to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że już studium (zmiana studium) narusza interes prawny skarżącego kasacyjnie”.   

Dodaj komentarz

avatar
  Subscribe  
Powiadom o