Slider

Zmiana zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji wz i wbrew zapisom mpzp

Mam przed sobą ciekawy wyrok NSA w Warszawie z lutego 2018 roku, który zapewne zainteresuje wiele gmin.

Sąd stwierdził w nim, iż:
Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć w określonych przypadkach zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego”.

W czym rzecz ?

Treść art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest następująca: „w przypadku zmiany zagospodarowania terenu (,.,.), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1/ wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2/ przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania”.

Wynika z tego – ni mniej ni więcej – że jeżeli Ty lub Twój sąsiad zmieniliście sposób zagospodarowania działki np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, hałdy węgla, miejsc postojowych, bazy transportowej, ale bez realizacji obiektów budowlanych (bo wtedy ingeruje nadzór budowlany), to organy gminy mogą wówczas zobowiązać Ciebie lub sąsiada do wstrzymania użytkowania terenu lub przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.

W praktyce powstał problem, czy gmina (wójt, burmistrz, prezydent) może reagować na zmianę zagospodarowania terenu (wcześniej była łąka, a dzisiaj jest hałda żwiru) w sytuacji, gdy dana działka jest objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

WSA w Krakowie w wyroku z grudnia 2015 roku stanął na stanowisku, że w/w przepis nie ma zastosowania w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje mpzp – posiłkując się wykładnią literalną. Natomiast NSA w Warszawie przyjął odmienną interpretację art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na uzasadnienie swojego stanowiska podniósł m.in:

Podnosi się, że przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 2, dokonanego jedynie z zastosowaniem metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania, że w przypadku faktycznego zaistnienia niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu.

Podkreśla się też, że nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca – z jednej strony – wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym”.

{ 7 komentarze… przeczytaj je poniżej albo dodaj swój }

busia Maj 22, 2018 o 15:41

Problem samowoli urbanistycznej, której dotyczy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. był tematem interpelacji poselskiej nr 13454 w sprawie braku unormowań prawnych w u.p.z.p. W odpowiedzi na interpelację zaprezentowano orzeczenie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 6/08 stwierdził: ˝Dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy konieczne jest sięgnięcie do innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa.”

Odpowiedz

Damian Buniak Maj 23, 2018 o 08:44

Dziękuję za komentarz i pozdrawiam.

Odpowiedz

Sara Maj 23, 2018 o 09:04

Czy wyrok ten jest gdzieś publiczne dostępny? Czy mógłby Pan Mecenas podać sygnaturę?

Odpowiedz

Damian Buniak Maj 23, 2018 o 09:23

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. II OSK 1028/16 – wyrok znajdzie Pani na stronach centralnej bazy orzeczeń sądów administracyjnych.

Jeżeli nie uda się znaleźć, to poniżej cytuję całe uzasadnienie prawne wyroku:

„Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, ma którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Podstawę, na której została oparta skarga kasacyjna należy uznać za usprawiedliwioną.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1/ wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2/ przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Sąd I instancji przyjął, że wykładnia przytoczonego przepisu nie może pomijać brzmienia całego art. 59 u.p.z.p., którego ustęp 3 stanowi jedynie wyodrębniony element jednej myśli, powiązany treściowo z pozostałymi jej elementami. Art. 59 u.p.z.p. ustanawia zasadniczo nakaz uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przed zamierzoną zmianą zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Z literalnego brzmienia można wywodzić, że przepisy ujęte we wskazanej jednostce redakcyjnej odnoszą się do sytuacji, w których na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy i za taką interpretacją zdaje się przemawiać zgrupowanie omawianego przepisu w celach systematyzacyjnych w Rozdziale 5 u.p.z.p., noszącym tytuł „Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji”, którego przepisy odnoszą się do sytuacji, w której nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz regulują tryb i przesłanki wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Rozpoznając jednak niniejszą skargę kasacyjną należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się linia orzecznicza, która ma obecnie charakter dominujący, zgodnie z którą przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie jako niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan, to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), i odpowiedniego jeżeli jest to uzasadnione stanem sprawy przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Podnosi się, że przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 2, dokonanego jedynie z zastosowaniem metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania, że w przypadku faktycznego zaistnienia niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Inne bowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie określają kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 2 w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1). Podkreśla się też, że nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca – z jednej strony – wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08, z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. również uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, a także postanowienia NSA: z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OW 81/08, z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OW 59/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tych okolicznościach podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą wykładnię uznać jednak należało za usprawiedliwioną. Zatem zgodnie z powołaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepis ten może mieć w określonych przypadkach zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
To zaś oznacza, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 2 może znaleźć odpowiednie zastosowanie także w warunkach niniejszej sprawy, o ile spełnione zostaną przesłanki, określone w tych przepisach, co wymaga jednak wnikliwej merytorycznej oceny.
Ocenę taką przeprowadził Burmistrz, lecz z uwagi na przyjętą w toku orzekania przez Kolegium odmienną wykładnię wskazanego przepisu niniejsza sprawa nie podlegała dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu w tym zakresie. Sąd podzielając zakwestionowaną wykładnię utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W konsekwencji w warunkach niniejszej sprawy, pomimo wniosku skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się względami ekonomiki procesowej, postanowił orzec o uchyleniu zarówno zaskarżonego wyroku, jak i decyzji Kolegium, bowiem w toku jej wydania doszło do odmiennej interpretacji niż przed organem administracji I instancji – wskazanego prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy podkreślić, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pozostawienia poza obszarem zainteresowania organów administracji publicznej przypadków samowoli urbanistycznej nie jest zasadny bowiem rozpoznawanie spraw związanych z popełnieniem samowoli budowlanych należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Ponadto stosownie do Uchwały o sygn. II OPS 1/16 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 pażdziernika 2016 r. „Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine”. W takich sprawach właściwy jest więc odpowiedni organ nadzoru budowlanego. Ponadto jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadził odpowiednie postępowanie i je zakończył.
W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy Kolegium, mając na względzie wskazaną wykładnię art. 59 ust. 3 u.p.z.p., winno ocenić, czy zagospodarowanie spornej działki jest zgodne, tak jak ocenił organ I instancji, czy też nie, z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej kolejności, w zależności od poczynionych ustaleń, czy doszło, czy też nie, do zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji, czy sporna działka była zagospodarowana inaczej niż dotychczas, a jeśli tak – to jaki był poprzedni sposób jej zagospodarowania i kiedy nastąpiła ta zmiana. Przy czym skarżący we wniosku podali, że żądają przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu działki nr (…) według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie podając czy chodzi o plan z 2004 r. ustalający na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkaniową oraz zagrodową.
Kolegium powinno uwzględnić przy tym zmieniający się stan prawny w tym zakresie oraz przeprowadzone liczne postępowania administracyjne organów administracji nadzoru budowlanego, organów sanitarnych, środowiskowych, z zakresu działalności gospodarczej i innych, w stosunku do tej działki oraz ich wyniki. Powinno również rozważyć wszystkie podnoszone przez skarżących okoliczności, zaś rozważania w tym względzie powinny znaleźć odzwierciedlenie w podjętej ostatecznie decyzji.
W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonych przez skarżących wpisów od skargi i skargi kasacyjnej, a także wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika skarżących będącego radcą prawnym”.

Pozdrawiam

Odpowiedz

Sara Maj 23, 2018 o 09:27

Bardzo dziękuję!

Odpowiedz

Damian Buniak Maj 23, 2018 o 09:29

Dziękuję

Odpowiedz

Dominik Maj 30, 2018 o 07:38

Z tego co widzę, prawo jest naginane tak, aby niektórym było na rękę.

Odpowiedz

Dodaj komentarz

Poprzedni wpis:

Następny wpis: