Dzisiaj o ciekawym problemie związanym ze zmianą rzędnych terenu w trakcie realizacji inwestycji budowlanej. Często inwestorzy, kierownicy budowy, projektanci zastanawiają się, czy zmiana rzędnych terenu – nawet najmniejsza – musi się wiązać ze zmianą pozwolenia na budowę. Czy taka zmiana musi być zawsze kwalifikowana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.
PRZEPISY O ISTOTNYCH ODSTĘPSTWACH OD ZATWIERDZONEGO PROJEKTU
Do takich wniosków może prowadzić literalne czytanie przepisów obowiązujących w tym zakresie. Normy bowiem regulujące zagadnienie związane z istotnymi i nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego wskazują, że zmiana zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu (działki), który obejmuje również rzędne terenu – wiąże się z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, a w konsekwencji powoduje obowiązek uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę. Istnieje w tej sytuacji pokusa uznania zmiany rzędnych terenu nawet o 2 cm jako tych, które wymagają zmiany pozwolenia na budowę. Niestety w praktyce do takich sytuacji dochodzi przez – właśnie – błędne odczytywanie m.in. art. 36a Prawa budowlanego, który wymienia sytuacje, w których dochodzi do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH
W orzecznictwie sądów administracyjnych, które w decydujący sposób kształtują praktykę organów nadzoru budowlanego, wykształciły się dwa odmienne stanowiska w tej kwestii. Z jednej strony niektóre sądy uznają – czytając przepisy literalnie – że każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym, a co za tym idzie i nawet mała zmiana rzędnych terenu powoduje, iż mamy do czynienia z istotnym odstępstwem. Inny natomiast pogląd zauważany w orzecznictwie sądów – oparty bardziej na celowościowej interpretacji przepisów – sprowadza się do konstatacji, iż zmiana rzędnych terenu nie zawsze będzie uznawana za istotne odstępstwo.
OCENA ODSTĘPSTW OD PROJEKTU BUDOWLANEGO W ODNIESIENIU DO CAŁEJ INWESTYCJI
Wydaje się, że właściwym podejściem do tego problemu będzie interpretowanie przepisów zgodnie z ich celem. Interpretowanie przepisów (literalnie), które sprowadzałoby się do uznania zmiany rzędnych terenu nawet o 1 cm za istotną zmianę, byłoby stosowaniem ich w sposób wypaczający ich sens, w oderwaniu od specyfiki procesu budowlanego.
PRAWO WADLIWIE SKONSTRUOWANE
Niestety normy, które regulują zagadnienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (m.in. art. 36a, czy art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego) są tak zredagowane, że pozostawiają de facto organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie dużą swobodę i dowolność w podejmowaniu w tym zakresie ocen. Bardzo często krzywdzących dla inwestora. Prawie każda bowiem czynność (robota budowlana) może zostać uznana przez organ jako istotne odstępstwo. Dotyczy to nie tylko kwestii związanej z rzędnymi terenu, ale dla przykładu również zarzutu dotyczącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku (na ten temat będę jeszcze wkrótce pisał).
Jednakże prawidłowa ocena sytuacji zastanej przez nadzór budowlany w trakcie kontroli budowy – w kontekście istotnych odstępstw – nie może opierać się wyłącznie na literalnym odczytaniu art. 36a Prawa budowlanego. Musi być ona oceniana w połączeniu z zasadą wolności budowlanej. Zasadą, która pozostawia inwestorowi swobodę w wykonywaniu wielu czynności w trakcie realizacji inwestycji, co do których kompetencje nadzorcze (ingerowania w proces budowlany) właściwego organu są ograniczone. Przepisy Prawa budowlanego, które należy czytać celowościowo i systemowo dają sporą swobodę inwestorowi w podejmowaniu decyzji związanych z dodatkowymi pracami na budowie.
OGRANICZONE KOMPETENCJE NADZORU BUDOWLANEGO
Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek, odstępstw, a także do rezygnacji z niektórych elementów inwestycji, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami regulującymi tryb modyfikacji decyzji budowlanej. Nadzór budowlany sprawujący kontrolę nad inwestycją – dysponujący wieloma dotkliwymi dla inwestora instrumentami – nie może ich wykorzystywać w sposób dowolny, w szczególności gdy dochodzi do zarzutu odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie wykonywania robót.
Zarzut istotnego odstępstwa można stawiać inwestorowi, ale w sytuacji ewidentnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co zostało rzetelnie udokumentowane i udowodnione, a organ wziął pod uwagę przed postawieniem takiego zarzutu również główne zamierzenia inwestycji, architektury, obszaru oddziaływania, czy porządku planistycznego.
